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防城港公安大部门、大警种制改革——本刊专访广西防城港市副市长、公安局长王琛

中国人民公安大学出版社  2017/8/8 9:34:57
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  文/本刊记者 王志祯 特约记者 张波
  
  编者按
  2016 年1 月23 日召开的全国公安厅局长会议上,国务委员、公安部长郭声琨指出“要深化警务体制改革创新,积极探索推行大部门制、大警种制,探索建立警力随着警情走的编制动态调整机制,完善精细化警务管理模式,着力增强公安工作整体效能”,明确了公安改革的方向。
  2016年2月15日,广西防城港市公安局党委围绕深化公安改革命题提出了强力推进公安改革、科技创新“双核驱动”的战略构想,按照“边海保稳定、改革树标杆、警务上台阶”的工作目标、“做精机关、做专警种、做强基层、做实基础”的工作原则和“体制不变机制变”的工作思路,率先在广西乃至全国探索开展大部门制、大警种制改革,推动传统警务向现代警务转型升级。经过一年多的辛勤努力和艰苦付出,整个公安队伍精神面貌焕然一新,城市社会治安和谐稳定。近日,本刊记者专访了防城港市副市长、公安局长王琛,请他为我们深入解读防城港的公安改革之路。
  
  地域特点
  防城港市地处广西壮族自治区西南部,是我国仅有的两个沿边与沿海交汇的城市之一,与越南最大特区芒街仅一河之隔,是我国内陆腹地进入东盟最便捷的主门户、大通道。1968年建港,1993年建地级市,总面积6222平方公里,下辖港口区、防城区、上思县和东兴市,总人口约100万人,有汉、壮、瑶、京等21个民族;大陆海岸线580多公里,陆地边境线230多公里,GDP增幅、人均GDP和财政收入等均名列广西前茅;2017年出入境人员716.9万人,增幅23%,排在国家出入境口岸第二位。
  作为21世纪“海上丝绸之路”的重要始发港、中国—东盟自贸区的主门户、广西北部湾经济区的核心城市,防城港市在国家“一带一路”建设等重大战略中居于特殊重要的地位,是中央赋予广西面向东盟国际大通道、西南中南地区开放开发的战略支点、建成“一带一路”有机衔接的重要门户三大定位的重要节点和构建开放型经济新体制的试点城市。

  警队概况
  防城港市公安局于1994年7月31日正式挂牌。2016年改革前有内设机关科所队31个,直属执法机构四个,附属机构一个。管辖港口、防城、上思、东兴四个县(市、区)公安局(分局)以及2016年5月份刚挂牌成立的企沙工业园分局和海港分局的公安工作,有41个公安派出所(其中行政所25个,边防所16个),同时管辖边防、消防部门的业务工作。目前,全市行政公安民警及海警、边防武警官兵共约4000人。
  
  
  
  

  


  

  

  接受锦旗

  

  到社区警务室调研

  

  到智能警务站检查工作

  

  交通安全检查

  

  到治安卡点检查工作

  
  问题导向 群众呼声 促改革创新

  记者:王市长,感谢您接受本刊专访。2016年是“十三五”规划的开局之年,是全面深化公安改革攻坚之年和大力推进“四项建设”的关键之年,防城港市公安局顺应形势,在广西乃至全国率先开展了大部门、大警种制改革,第一个吃螃蟹,的确勇气可嘉。据了解,您当时刚刚到防城港任职,就如此大刀阔斧,是什么促使您下定决心要改革的?
  王琛:感谢《现代世界警察》杂志对广西防城港公安工作的关注。防城港是一座年轻的城市,今年是建市24年。守护这座城市和人民的平安,是我的首要职责。作为边境城市,其特殊的地理位置,决定着公安工作除了一般性业务以外,还需要经受住国家政治安全、边境安全等多个工作领域的考验,守边、护边、保边的使命尤为突出。根据统计,我局破获涉暴恐人员偷越国(边)境案件数量从2011年零起到2015年累计达到56起;查获“三非”越南人数量从2011年1660人到2015年累计达到9288人;查获毒品数量从2011年43.4公斤到2015年累计达到1102.94公斤;“两抢两盗”案件破案率从2011年73.5%到2015年降低至17.6%。涉枪、涉毒、涉黑、走私等案(事)件频发,社会治安形势严峻。
  近年来,防城港警力受编制和财政的影响几乎无增长,基层民警压力大、负担重,公安基础工作整体相对薄弱,执法环境却日益严峻,各方面的压力扑面而来。我们民警要时刻守护社会平安,但也是普通人,一样要撑起自己的家庭,在工作中也渴望被理解被尊重,也希望压力小一点、工作环境好一点,能够得到属于警察的获得感。
  2016年初,我刚刚上任履新,就是带着这些问题找出路的。如何运用有限警力,牢牢把握边境地区安全稳定工作主动权?经过深思熟虑,改革是唯一的出路。我们借助中央出台一系列民主法制与社会领域改革的东风,从服务实战出发,以部门、资源整合为着力点,以科技、机制创新为关键点,积极向科技、向管理要警力,向改革要战斗力;立足“眼睛向内挖掘潜力、谋划长远促进发展”,全面深化公安改革一触即发。
  老百姓的呼声是我们改革最大的动力!

  大部门 大警种 破条块壁垒

  记者:鼎新涤故、兴利除弊,除了要有勇气和决心,更要有手段和措施,请您介绍一下防城港市公安机关进行大部门、大警种制改革的具体做法。
  王琛:2015年,中办、国办印发《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案,提出了建设与中国特色社会主义法治体系相适应的现代警务运行机制和执法权力运行机制的总目标,并对公安管理体制改革提出了明确要求。中央政法委书记孟建柱在大连召开的全国社会治安防控体系建设工作会议上强调,各地区可以根据任务需求和工作变化,科学配置、动态调整警力编制,把警力投放到最需要的地方。市、县公安机关可以开展大部门、大警种制试点,纵向上压缩层级、横向上合成作战,最大程度节约成本、提高效率。
  大部门、大警种是方向,可以在市县级试点,所以防城港要牢牢抓住这次机遇。我们运用现代管理科学中系统力学、五力模型、SWOT分析等管理工具,先从大部门制和大警种制两个方面着手。大部门制,就是将职能相近或者职权交叉的部门整合重组为一个较大部门,以减少机构重叠、部门职能交叉,增强快速研判指挥和综合协调能力。例如,我们整合原市局指挥中心、办公室、科信科、宣传科、机要保密科为警务指挥部,大大提升了警务指挥与警情研判的质量和效率。大警种制,就是按照以警种设置部门的思路,将职能相近的数个警种整合为一个大警种,破除原来警种设置过小过细而导致的警种壁垒。例如,我们整合原市局刑侦支队、禁毒支队、经侦支队、禁毒办、打拐办等刑事侦查部门为刑事侦查部,统一负责组织、指导、侦办全市刑事犯罪案件,破解了“多龙治水”和警种机关化的弊病,打击刑事犯罪的效能提升。
  一是通过重新梳理现有机构中职能、职责交叉重叠的情况,实现警力聚合和职能归拢,谋求的是警力的无增长改善。改革后,机关内设机构由31个减为15个,减少了51.6%;我们设立了“八部一中心”,即警务指挥部、政治保卫部、治安管理部、刑事侦查部、交通巡控部、法治监管部、情报信息部、警务保障部和物证鉴定中心,组建“八部一中心”临时党组织领导班子,由市局党委班子成员直接担任“八部一中心”工作委员会主任,由分管变直管,统一进行统筹指挥,按需从严设置内设工作队,各内设工作队负责人既“挂帅”又“出征”。同时,将综合性事务统一在大警种领导下开展,具体由一个内设科室负责,进一步减少内勤工作警力数。这样一来,改变了内设机构“指挥员多、战斗员少”的情况。在职能的变革上,新整合的“八部一中心”更集中缜密。刑事侦查部以“打击破案”为主,交通巡控部以“社会面防控”为主,法治监管部以“监所管理和执法规范”为主,政治保卫部以“维稳控边”为主,另有警务指挥部、信息部作为实战指挥、合成作战的主力与主侦部门无缝对接,筑牢强有力的社会治安防控新体系。按照职能设置机构解决了过去机构林立带来的职能不清、推诿扯皮难题,特别是通过强化大警种内警力、信息、手段等资源的高度整合和深度应用,可减少跨警种衔接工作带来的内耗,促进各警种资源的共享共用。
  二是设定机关与基层(一线)警力的比例。警力配置根据实际警情动态调整,将原来没有充分发挥警务职能的警力向一线执法倾斜,实现在警力实际不增加的情况下工作效能的大幅提升。我们按照“警力前置,机关先行”的工作原则,将机关、分局两级警力分别按10%分批前置到各基层行政派出所,确保各派出所警力达到各县(市、区)公安局(分局)总警力50%的工作目标。改革后,机关与一线实战部门警力比从原来的5∶4 调整成1∶10,为做强基层基础工作、提高一线战斗力提供了人力保障。
  三是机构设置不必完全上下对应,一统到底,如县(市、区)公安机关结合辖区实际,按照“1+5”“1+6”“1+7”机构模式进行整合,最大化确保机构和警力精简到位。

  纵向压层 横向合成 建警务新机制

  记者:精兵简政后诞生了新格局,相应的警务机制运行是否也有了新变化,请您详细给我们介绍一下。
  王琛:我们根据改革后的新格局和新要求,构建了符合当地实际情况的六大警务新机制。
  一是“智能警务,实战指挥”机制。通过建立PGIS 警用地理信息系统,建成全市“一张图”,实现报警电话、巡处警力、警情现场、处警过程可视化;通过警务通移动手机、350兆集群对讲机、执法记录仪GPS 等技术手段定位,实现警车、警员、报警人“三定位”,初步形成交警、巡警、派出所联勤联动“点对点、键对键、面对面”的城区治安防范立体管控新模式。
  二是“三级一体,情侦联动”机制。通过多警种多部门信息流程网上无缝对接,改变传统由案到人的侦查模式,变被动服务为主动发起侦办,最大化发挥各警种同步上案、同步勘查、同步研判的效能,实现高效破案和精准打击。
  三是“科技创新,服务实战”机制。进一步完善科技信息化工作管理机制, 鼓励和支持广大基层民警立足岗位和工作实践, 努力推动全市科技强警工作向纵深发展。
  四是“全域采集,资源整合”机制。加强对全市社会公共信息资源整合,形成横向关联、纵向互通,全方位、立体化的社会信息交流共享机制;利用“微警”APP 软件进行全警采集、全警录入基础信息。
  五是“立体打防,联勤联动”机制。整合原交警支队、巡警支队、警卫科成立交通巡控部,启动警务改革大巡控工作,形成常态化街面巡逻防控,在重点区域、重点路段进行24 小时巡逻,有效压缩了各类违法犯罪空间。
  六是“管理创新,便民服务”机制。主动适应“互联网+”时代新要求,积极打造“一站式服务、一体化办事、一键式管理、一网通互动”的网上公安局;自主研发寄递物流业管理系统,强化社会公共安全管理职能,将寄递物流行业“三个100%”制度落到实处。
  总之,按照纵向压缩层级、横向合成作战及纵深警务机制创新等“大部门、大警种制”改革思路,防城港市公安机关大部制改革基本完成结构性重组、体系性重塑、机制性融合,初步实现“三升二降两加强”工作成效,即信息引领实战效能提升、科技支撑效能提升、侦查打击破案效能提升,民警压力下降、警务成本下降,基础信息采集能力加强、街面治安防控能力加强,取得了预期效果。

  整合资源 做专警种 促“化学”合成

  记者:有人提出“大部门、大警种制”的机构整合会影响到警种专业化的疑问。你们在改革中是如何处理好这个问题的,请您深度解答一下。
  王琛:在2016年的公安改革中,我们从提升队伍整体作战能力目标出发,将信息、视侦、网安、技侦部门整合成信息部。以服务实战为着眼点,打破警种壁垒整合资源、创新信息主导警务思路,打造及时反应、综合研判、精准打击、有效侦控的网上作战体系,形成“4+1+×”合成作战2.0版,进一步强化互联网和大数据在公安工作中更大范围的渗透和应用,努力实现网上作战手段体系化、网上资源配置最优化、网上实战应用创新化,为“做专警种”提供了强有力的技术保障。同时,积极构建“三级一体、情侦联动”刑侦工作新机制[即“市-县(市)区-责任区”三级专业队模式]。尤其是辖区东兴市公安局积极探索侦办分离新机制,该局信息大队以全局不足4%的警力,完成全局68%的侦查工作,极大提高了侦查破案的效率和社会治安管控能力。
  我们在重大要案侦查过程中,主动发起4+1+×合成作战,同时发挥刑侦、技侦、网侦、视侦专业侦查优势,配侦破案率为65.5%,较2015年各自为战时技、网、信息、视侦平均配侦破案率提高了近20个百分点,精准打击破案率大幅度提高。2016年9月22日,我们破获了建市以来最大制贩毒案,缴获毒品冰毒共计65公斤,半成品1.58吨,以及制毒器械一批,抓获犯罪嫌疑人八人,端掉制毒工厂两个;同年11月7日,成功侦破地下钱庄案,收网捣毁四个长期盘踞在中越边境经营地下钱庄的犯罪团伙,抓获犯罪嫌疑人九人,冻结涉案银行账户920个,冻结涉案资金一亿元人民币,涉案金额超200亿元。
  通过信息化手段的串联,相关警种联体运行,形成了各办案环节集约化运作、合成化作战的新模式,运行新机制以来,在侦破大案、要案中合成作战的比例达到90%以上,合成作战的新理念在实战中得到了全面检验并不断提升。
  事实证明,大警种制改革不是要取消警种专业化,而是要通过整合资源,打破警种壁垒,从实战出发进一步做专警种,由以往的警种物理“合作”变成真正的化学“合成”。

  主动防御  无“微”不至  便民利民护平安

  记者:我们了解到,社区警务工作是防城港市公安改革做强基层、做实基础工作中重要的一项举措,并且得到了群众广泛点赞和支持,你们有哪些经验做法呢?
  王琛:2016年,我们根据区域发案特点、人员结构等因素,重新规划具有辖区特色的社区警务室,打造“小方”“小杰”等一批精品警务室,由专职民警和警务助理驻守,建立考核机制、挂点联系机制、“3+N+×”社区警务机制,实现从以往的“被动防御”向“主动防御”转变,让社区警务前移到与群众联系的最前线,延伸了与群众联系触角,起到了“小室大用”的社会功能。
  创新改革社区警务工作方法,实现无“微”不至。一是关注微处。勤走家、多串户,多关注社区细节问题,及时处理社区内诸如机动车乱停乱放、人群聚集吵闹等行为,将有可能引发大事件的小问题扼杀在萌芽阶段,提升社区民众的安全感和生活质量;二是用活微信。搭建多个警民沟通微信群,第一时间听取民生民意,第一时间为群众排忧解难,第一时间向群众汇报工作;准确把握社情民意动态情况,发现矛盾,化解矛盾,最大限度地预防和减少群体性事件的发生;三是用好“微警”。将自主研发的“微警”APP信息采集与社区警务紧密结合在一起,通过“微警”采集,实现以“实有人口、实有地址、实有组织”为目标的治安基本要素大摸排的全覆盖,做到社区底数清、情况明,从根本上把住公安基层基础的脉搏。
  我们坚持走好党的群众路线这一根本,真正让警力回归民众、深入到社区之中,直接为民众服务,获取群众的信任和支持,组织由出租车司机、快递哥等组成的志愿者和红袖章队伍,带动他们参加日常防控工作,实现“全民皆兵”,最大限度挤压犯罪空间,净化社会环境。改革启动以来,全市城区刑事案件同比下降12.1%、环比下降17.6%,其中最明显的是群众关注的“两抢两盗”侵财案件同比下降近20%。
  记者:你们在此次改革中推出了哪些便民服务新措施?
  王琛:现在是网络时代,主动将互联网和警务工作对接是获得发展的难得机遇。我们通过积极搭建综合性网络服务平台和新媒体移动终端,创新实践探索“互联网+警务”,为服务群众提供更快捷的新途径。
  以打造网上公安局为载体,实现“网上预约、网上审批、网上查询、网上监督、网上会见、网上互动、网上支付”等10大类118项在线服务项目。用科技手段提升效率,方便群众,让数据多跑路,让群众少跑腿。破解了许多传统方式难以解决的业务难题,警务效能大幅度提升,其中户籍迁入、驾驶证换证等部分业务比线下提速近70%。
  尤其在出入境服务应用方面,自2013年8月防城港市开通边境旅游全国异地办证业务后,边境旅游办证量每年呈“井喷”式增长,办证量大、民警负担重、办证流程复杂、群众等待时间长等问题凸显。针对这些问题,2016年7月,我们研发并正式启动了国内首个边境旅游网上办证预约系统,实现了群众自主预约、自主查询、一键式办理,压缩了中间办证环节,简化了流程。以前从申请到领证需要几个小时才能完成,现在只需要几分钟。极大回避了办证高峰,有效解决了群众办事过程中存在的停车、排队等传统服务的短板,满足群众足不出户即可网上办理公安业务的需求。在警力无增长的情况下,仅2016年国庆黄金周就接待前来咨询办证游客两万多名,受理签发边境旅游出入境通行证11922本,较去年同比增加23%,办证速度提速50%。目前,通过网上预约办证占到总办证量的94.2%,不仅群众满意,也带动了本地旅游和经济的发展。
  同时,我们还坚持人性化管理,充分利用网上公安局这一管理平台,率先在全区运行开通了监管场所互联网远程视频会见系统,为在押人员及其家属打造一个“近在咫尺、身临其境”的会见平台,使因年龄、身体状况,特别是行动不便而不能探视的家属,足不出户就可以通过网络视频实现与在押、在戒人员的“面对面”交流。目前通过网上视频探视人员占所会见人数的比例超73%。

  理顺关系 明确职能 为改革破解难题

  记者:改革中最大的难点问题是什么?
  王琛:2016年11月,国务委员、公安部长郭声琨作出重要批示,充分肯定了我们的改革,我们感觉备受鼓舞。当前,公安改革已进入攻坚期、深水区,警务体制改革是其中一个突出的难点问题。
  一是公安机关“大部门、大警种制”改革,要以明晰公安机关的职责与职权为前提,是建立权责统一、规范高效的公安机关管理体制的基础,也是系统推进公安机关“大部门、大警种制”改革的前提。应借助公安改革的东风,利用修订《人民警察法》的契机,重新评估警察的职能,从理论上正本清源,进一步理顺中央与地方事权划分,明确细化职能,做到有法可依、有章可循。
  二是通过各地试点,在积累经验、凝聚共识、把握中国特色的公安工作运作规律的基础上,完成从公安部到省级公安机关再到市、县级公安机关的“大部门、大警种制”的全面改革,并将改革成果纳入警察法和公安机关组织条例的修订中,使改革成果法制化。
  三是“大部门、大警种制”改革,需要相关的配套改革来长期推进,由于对公安机关的性质与公安民警的职业特点的认识未取得共识,突出的表现是对警察按照一般公务员的办法进行管理,公安机关队伍庞大,由于未建立独立的人民警察职务序列,造成了公安机关机构设置的碎片化与警力配置的机关化的现象,严重影响了警务效能的充分发挥。“大部门、大警种制”改革需要优化机构设置,需要做精机关、做专警种,做大、做强基层,这必然涉及众多民警尤其是骨干民警的利益调整,这是改革中的难点问题,也是很多基层公安机关领导不愿、不敢主动推进“大部门、大警种制”改革的原因。随着公安机关全面深化公安改革各项措施的落地,尤其是中央全面深化改革领导小组审议通过了《公安机关执法勤务警员职务序列改革试点方案》《公安机关警务技术职务序列改革试点方案》,这对拓展执法勤务和警务技术人民警察的职业发展空间,完善激励保障机制,激发队伍活力,具有极为关键的作用。公安机关“大部门、大警种制”改革需要警察职务序列改革的配套推进,并且能够多让民警特别是骨干民警在改革中受益。

  巩固成果 持续深化 公安工作转型升级

  记者:听完您的介绍,我们感觉防城港2016年公安改革收获颇丰、卓有成效,2017年会有什么新举措进一步深化改革呢?
  王琛:2017年,我们将从六方面继续深化公安改革,巩固现有改革成果。
  一是继续深入推进警务机制改革,着力提升预防打击犯罪能力和水平。革新警务理念,在信息引领警务、信息导侦的基础上,着重实践“信息导防”的理念,推动传统的“打防管控”警务模式向“防管控打”警务模式转变,构建现代新型立体治安防控体系,变被动打击模式向主动防控模式转变。例如,运用实用高效的立体监测预警技术,将重点群体和人员分级分类管控,提高信息预警预判预知的能力;将家暴和其他反社会行为纳入社区警务职责,有效避免城市尤其是农村地区的伤害甚至谋杀,从而达到预防减少命案的发生;成立少年警校,招收志愿警员,培养志愿者群体,正面引领问题青少年,从而破解未成年人犯罪矫正的难题;融洽警民关系,提高群众对警察的信任度和警察自身的荣誉感;成立专职监督委员会,发挥退休警察或督察专员的作用,强化队伍的内部监督,保护民警权益。
  二是继续深入推进公安行政管理制度改革,着力提升服务社会发展水平。按照上级公安机关简政放权、放管结合、优化服务的要求,深化户籍、出入境、边防、消防、交通管理制度改革,推出更多接地气、惠民生的便民利民措施。通过精简审批事项、优化审批流程,全面清理、取消各种不合理的证明和收费项目,减轻公民、企业负担。重点抓好创新探索实践网络虚拟社会防控网与现实社会管理的无缝对接,打击网络诈骗违法犯罪行为,创新流动人口服务管理工作模式,深化防城港网上公安局建设应用,深入推进公安“放管服”工作,真正把便民服务落到实处。
  三是继续深化管理体制和执法运行机制改革,着力提升公安工作整体效能。在公安部将现有警种划分为综合类、技术类、执法执勤类三大类别的前提基础上,积极探索按照警务专业及业务工作划分,例如:村(社区、企业)警或警务助理等小类警种,做到精细化,专业警种类别,贴近实战和社会需求,并最大限度将警力和相关警力资源倾斜基层派出所。同时,要以解决执法不规范、不公正问题为重点,健全执法制度,完善执法权力运行机制,严格公正文明规范执法。落实受案立案制度改革的意见,细化行政裁量标准,防止随意执法、滥用自由裁量权;完善全市公安机关执法办案信息系统建设,全面实现网上办案。
  四是继续深化推进科技强警战略,着力提升公安信息化应用能力和水平。要以现代警务机制带动公安信息化建设,采取切实有力的措施,实现警务内部资源和社会信息资源整合、共享,并将各信息化应用系统权限最大限度下放到基层。大力推进专业化信息研判队伍建设,及时将研判预警信息快速推送到一线实战部门,真正做到警力跟着警情走、勤务围着问题转;适时对出警警情进行风险评估,确定出警警力和装备,最大限度减少民警出警伤亡;坚持以信息为引领,以信息化数据为支撑,积极打造防城港公安云警务计算中心,实现大数据管控重点群体和人员;建设信息、指挥、作战“三位一体”的智慧警务模式,实现“精准预测、精准打击、精准用警”的实战效能。
  五是继续深化推进警务运行新机制的运行与融合,着力提升公安实战能力。在总结完善去年防城港市公安局“大部门、大警种制”改革业已形成的实战指挥、情侦联动、科技创新、资源整合、立体防控、管理服务等六大警务运行新机制的基础上,继续坚持“常态、共享、联动、共赢”原则,探索建立新的工作机制,根据实战需要,采取“小区域”“跨区域”合作等灵活多样的形式,全力推动新工作机制向各项公安业务延伸、向派出所及刑警中队等基层一线延伸,着力构建覆盖各层级、各领域、全方位的实战化、常态化、一体化公安改革新格局。
  六是继续加大警务技能培训力度,着力提升公安队伍综合素质。按照上级公安机关部署组织开展警员职务、警务技术职务序列改革工作,探索警力随着警情走的编制动态调整机制,完善警务辅助人员管理制度,建立健全符合公安机关性质任务的公安管理体制。通过完善科技创新学会建设,优化公安智库结构,努力落实专业人才待遇保障政策,建立健全信息、指挥、反恐、科信、刑侦、网安、禁毒、交警、法制等专业人才队伍;全面启动实施新一轮民警轮训,围绕“大数据”挖掘分析、执法办案、网上作战、服务群众、应急处突等基本警务技能,开展全警岗位大练兵、技能大比武,努力建设一支正规化公安队伍。(图片由防城港市公安局提供)■
  





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