文/李皛

　　一、历史沿革

　　英国作为岛国，历史上边境安全压力相对较小，且曾是移民输出规模远超输入的殖民帝国，其移民管理与边境管控机构受重视程度较低，长期以来因循旧制，相关职能分散于海关、外交及警察等不同部门，存在功能不完整、效率较为低下的问题。但随着二战后“去殖民化”浪潮的推进，英国的移民输入规模迅速增长，加之欧盟成立和冷战结束后欧洲移民形势发生根本性改变，英国政府已对其移民管理和边境管控机构进行过多次调整，以求完善功能、集中事权、提高效率。特别是2001年“9?11”事件发生后，欧洲各国受到美国的影响，将移民管理和边境管控视为关系国家安全的重大事项，相关机构受重视程度大为提升。英国亦效法美国国土安全部模式，整合签证、移民及海关的边境保护职能，成立了英国边境署（UK Border Agency, UKBA）。
　　英国边境署作为一个享有半自治地位的非内阁执行机构，一度拥有庞大的权力和资源。但随后的实践表明，这种高度集权的机构在英国水土不服。2012年，时任内政大臣特蕾莎?梅委托开展的独立审查暴露出英国边境署内部管理混乱、积压案件数量惊人、执法重点模糊以及数字基础设施严重滞后等深层次问题。更致命的是，由于缺乏部委的直接监管，该署的行政方针逐渐与国家政策脱节，封闭性极强，官僚主义严重，已经陷入难以挽回的结构性失能。
　　鉴于英国边境署的失败，英国政府于2013年决定撤销该机构，将其三大核心职能——签证服务、移民执法和边境管控，重组为三个直属于内政部的总局级机构，即英国签证及移民局（UK Visas and Immigration，UKVI），负责高流量的签证审批和客户服务；移民执法局（Immigration Enforcement），专注于处理移民违法犯罪和驱逐非法移民；英国边境部队（Border Force），专注于口岸的执法和检查。此次改革的核心是将执法权力收归内政部，加强行政监管与问责；以及明确划分移民管理的“服务”（签证服务）、“守卫”（边境管控）与“惩治”（移民执法）的职能界限，防止因职责不清导致的互相推诿。

　　二、法制基础与政治导向

　　英国作为判例法国家，其移民执法权力来源复杂，但核心依据主要由以下成文法构成，其为一线警察和移民官员提供了刚性执法依据。首先是《1971年移民法》（Immigration Act 1971），奠定了移民管控的法律基石，明确了拘留、驱逐和检查等核心执法权力的授权；其次是《2014年与2016年移民法》，确立了针对非法移民的所谓“敌意环境”（Hostile Environment）政策的法律框架，授权执法部门从社会经济多维度，如银行账户、驾照、租赁房屋等方面挤压非法移民生存空间；最后是《2022年国籍与边境法》（Nationality and Borders Act 2022），该法针对近年来愈演愈烈的非法移民乘小船渡过英吉利海峡偷渡英国的问题，首次将“在无许可情况下抵达英国”的行为定为刑事犯罪，大幅扩展了执法机构的海上拦截与刑事起诉权。
　　在政治层面，自2001年“9?11”事件、2015年后的“伊斯兰国”恐怖威胁和叙利亚难民危机以来，英国移民执法体系愈发“安全化”，各机构的战略目标被统摄在“控制移民数量、维护边境安全、打击滥用体系（‘滥用体系’指个人、团体或机构利用法律漏洞、欺诈手段或不诚信行为，获取本不该获得的英国移民身份、福利或商业利益，从而破坏移民管制的完整性）” 这一总纲之下。移民执法不再仅仅是行政管理手段，而是演变为维护国家主权、完善社会治理的核心工具，强调“全政府”（Whole-of-Government）协同和情报导向的工作模式。
　　三、各机构的功能执掌

　　相较于权力集中的英国边境署时期，现行体制更强调术业专攻。边境部队专注“线”的防守，移民执法局专注“面”的肃清，签证局专注“源”的管控。三者在行政上相互独立，在战术上通过共用的内政部数据库（如内政部移民案件处理系统，Atlas Case Work System）和情报中心实现联动。
　　英国边境部队拥有约10000名雇员，它作为内政部下属的一个执法机构，主要负责在边境口岸执行对人员和货物的检查，是一支兼具反恐、反走私和移民管控职能的综合性执法队伍。其内部机构按所负责的地理区位，如希思罗机场、南部区、东南部与欧洲区；以及专门职能，如海事指挥部、情报局等进行划分。此外，依据英法双边协议，英国边境部队在法国的加莱、敦刻尔克和巴黎北站等地设有完全行使英国执法权的“离岸管控区”。旅客在从法国离境前，即视为接受了英国的入境检查，从而减轻了英国本土的边境管控压力。在日常任务中，英国边境部队已可利用生物识别技术（指纹、面部特征等）比对护照和签证信息，并在所联通的国际刑警组织等数据库中进行比对，筛查通缉犯和涉恐人员，近年来正全力推进“电子旅行证件”（ETA）系统，旨在实现边境管理的数字化转型。除移民管理外，英国边境部队也承接了原属海关的部分职能，可利用X光扫描车、嗅探犬等手段查缉毒品、武器、走私烟酒及濒危动植物制品，该职能赋予了执法人员极为广泛的搜查和扣押权。近年来，应对跨英吉利海峡的小船偷渡活动已成为英国边境部队的核心任务。该部队已大大强化其海事能力，装备了多艘海岸警卫巡逻舰和高速拦截艇。目前，在实际操作中，根据国际海事法和英国最新立法，其任务已从单纯的“拦截”转变为复杂的“搜救与控制”。执法人员需在海上识别危险船只，通过无人机监控取证，在实现对目标船只的控制后，将非法移民转移至执法船并送往多佛港进行身份甄别，同时收集证据以便起诉“蛇头”。这对执法人员的水上战术素养提出了极高要求。
　　移民执法局是内政部下属专门负责打击违反移民法行为、调查涉移民有组织犯罪并执行遣返的专门警察力量。该局拥有约5500名雇员，其中一线执法人员被称为“移民官员”（Immigration Officers）。不同于一般的行政文员，移民官员拥有法定的逮捕、搜查（人身与住所）、扣押证据以及使用强制力的权力，其执法授权范围在某些特定涉移民犯罪领域甚至大于常规警察。移民执法局已实现情报导向警务转型，其利用来自内政部数据库和税务、警务等系统的交叉情报，在锁定高风险目标后采取行动。其具体任务主要包括打击非法务工与房屋租赁黑市，移民官员会定期对高风险行业，如餐馆、建筑工地、洗车行等，以及出租屋进行突击检查，不仅抓捕非法移民黑工，更侧重通过巨额民事罚款（每雇佣一名非法移民黑工最高可罚6万英镑）对非法移民的潜在雇主进行威慑，以此摧毁非法移民活动的经济基础。其次是刑事金融调查，该项任务由移民执法局内设专门机构负责，受过专业侦查培训的移民官员针对有组织的“蛇头”网络、制造假证件团伙以及涉移民犯罪洗钱链条进行调查，并拥有类似于英国国家犯罪局（在英国的地位相当于美国联邦调查局）的高级调查手段。其三，移民执法局还负责管理英国全国的移民遣送中心，并在相关法律程序终结后执行强制遣送任务。
　　英国边境部队和移民执法局在执法活动中需要平衡国家安全与人权保护的需求。2009年，英国政府引入了“国家转介机制”（National Referral Mechanism，NRM），当在移民执法行动中发现疑似跨国人口贩运受害者时，边境部队和移民执法局将作为“第一响应人”启动该机制，该人员一旦被评估机构认定有“合理理由”怀疑为受害者，其将获得至少30天的“恢复与反思期”，其间不得被驱逐。然而，近年来执法部门发现该机制正被包括国际逃犯在内的部分非法移民及其律师用作对抗驱逐、争取延长居留时间的工具。为此，内政部成立了移民执法主管机构（Immigration Enforcement Competent Authority，IECA），该机构是内政部为了防范非法移民和外国逃犯滥用英国庇护体系，从原属于英国签证及移民局，职能较为传统、偏向于人权保护职能的负责人口贩运受害者身份认定的“单一主管机构”（Single Competent Authority）中剥离出来成立的，并划归移民执法局，强调强硬执法和驱逐的职能，专门接手处理正处于驱逐程序或有犯罪记录人员的“国家转介机制”申请，旨在通过加速审批和收紧证据门槛，防止该机制被非法移民滥用。
　　英国签证及移民局拥有约17000名雇员（含海外雇员），其虽是非执法类机构，但在整个移民执法体系中，它扮演着上游“过滤器”的角色。签证及移民局的核心职能决定“谁可以进入英国”和“谁可以留在英国”，平均每天需要处理数万份来自全球的签证申请。对于移民执法而言，签证及移民局的主要作用首先是海外甄别。该局通过在海外使领馆和外包签证中心的前端筛查，构筑英国的“虚拟边境”，利用大数据算法，针对高风险地区或个人进行背景调查，将潜在威胁阻挡在领土之外。其次，对于已抵达英国并提出避难申请的人员，签证及移民局负责进行关键的实质性面谈并作出裁决。外国人一旦遇签证及移民局拒签或撤销居留许可，该信息会实时推送至内政部的数据库，为移民执法局负责的后续抓捕和遣送提供法律前提。

　　四、能力建设与成效

　　2015年叙利亚难民危机后，移民问题成为英国“脱欧”的重要诱因之一，英国国内政治环境对移民问题的态度愈发保守，推动英国政府实行越来越严格的移民管理政策，移民执法机构的权力和职责随之扩张。面对“脱欧”后法律框架和国际移民执法合作机制的重构以及全球非正规移民潮的冲击，英国内政部试图通过加强立法授权、建立国内多部门协同机制、重构国际合作框架、移民执法职能社会化外包等措施，来提升其控制边界和管理人口跨国流动的核心能力。以下将对其分别加以介绍。

　　（一）加强立法授权
　　执法能力的提升首重法律授权。近年来，英国移民执法呈现出明显的“泛刑事化”趋势，试图以此弥补行政手段的效能不足。英国政府通过《2022年国籍与边境法》和《2023年非法移民法》，赋予了英国边境部队和移民执法局前所未有的权力。最显著的变化是将“非法入境”本身从单纯的行政违法升级为刑事犯罪，最高刑期增至四年；对组织偷渡的“蛇头”最高可判终身监禁。这一改变旨在赋予一线执法人员直接逮捕和起诉的权力，无须复杂的行政羁押程序即可对非法移民及非法入境组织者实施刑事打击，意图通过刑罚威慑降低非法入境意愿，不过实践表明多种因素影响了执法成效。

　　（二）建立国内多部门协同机制
　　针对非法移民经英吉利海峡的跨海偷渡活动引起社会关注的情况，内政部成立了小船作战指挥部（Small Boats Operational Command，SBOC）。该机构整合了英国边境部队、国家犯罪局乃至军方的部分监视与情报资源。这种跨部门协同机制打破了传统的部门壁垒，利用军用级无人机和雷达数据实现了对海峡的立体监控，执法人员得以在船只下水前或进入英国水域第一时间作出响应。2023年，经英吉利海峡跨海偷渡抵达的非法入境者人数从上一年的约45700人下降约36%，约29400人，英国政府认为其一系列措施取得了成功。但英国边境部队在英吉利海峡水域的移民执法活动受到多方面因素的掣肘。如《2022年国籍与边境法》虽授权边境部队可在海上将船只“推回”法国水域，但在实际操作中，出于海事安全和“人命优先”的原则，该策略极少使用，边境部队的实际工作已成为搜救偷渡船并将船上人员护送至英国口岸的临时羁押设施，之后对其进行安全检查和生物信息采集，并由移民执法局的移民官员收缴其手机进行分析，以期获得有关偷渡组织者及其资金流向的情报。
　　（三）重构国际合作框架
　　“脱欧”使英国无法直接适用《都柏林公约》，将难民遣返至其首个入境的欧盟国家，迫使英国移民执法机构建立新的国际合作和情报交换机制与平台。最为重要的合作伙伴无疑是隔海相望的法国。目前，英法双方已通过《桑赫斯特条约》及其后续协议，建立了深度嵌入的联合执法机制。根据协议，英国向法国支付数亿英镑，法国在加莱和敦刻尔克部署更多警力进行海岸巡逻，实时截停并处理被发现的偷渡船只，并拦截企图偷渡的人员。此外，英法执法官员在法国北部共同办公，针对跨国人口走私团伙共享实时情报。这种前置合作成效显著，据英国内政部数据，法方在英国情报支持下拦截了约40%～50%企图离岸的偷渡人员。然而，受限于主权原则，英方执法人员在法国领土只能作为“观察员”，无法直接行使逮捕权，这也是该机制效能主要瓶颈。除法国和其他欧盟国家外，英国也致力于与发展中国家开展移民执法合作。英国与阿尔巴尼亚签署了加速遣返协议，使来自该国的偷渡者数量在2023年快速下降，与印度、越南等国签署此类协议的工作也在推进中。此外，英国与土耳其、越南等国合作，力求从源头拦截橡皮艇、引擎和救生衣等物资向法国北部的运输。内政部还与社交媒体公司合作，删除推销“偷渡服务”的广告。在这方面，争议最大的措施是英国以“卢旺达移民伙伴关系”计划为代表的离岸遣送方案。根据《2023年非法移民法》和《2024年卢旺达安全（庇护与移民）法》，移民执法局被授权在非法移民临时羁押中心等“第一接触点”识别符合“卢旺达移民伙伴关系”计划条件的人员，例如通过“非法且危险的途径”抵达英国，且途经可申请庇护的“安全国家”的人员，随后启动将相关人员遣送至卢旺达的法律程序。然而，尽管该计划经多年酝酿、准备，且法律支撑已较为完备，但仍面临严重阻碍。2022年6月14日，原定首架载有由移民执法局筛选出的7名非法移民、将飞往卢旺达的航班已在停机坪待命，但由于欧洲人权法院介入并发出临时禁令，执法人员不得不将非法移民带下飞机，首航被取消。苏纳克政府曾宣布要在2024年春/夏季启动卢旺达遣送航班，内政部已开展被称为“矢量行动”的大规模拘留行动，数周内突袭抓捕了数百名将被遣送的非法移民。然而，随着同年7月政府更迭，这些航班实际上被搁置。迄今为止，只有一名抵达英国的寻求庇护者通过一个独立的、支付每人3000英镑的“自愿遣返计划”，在自愿离境前提下被送往卢旺达，而工党新政府在上台后立即宣布取消“卢旺达移民伙伴关系”计划。

　　（四）移民执法职能社会化外包
　　英国是全球将移民执法职能外包程度最高的国家之一。这种“核心权力公有，辅助职能私营”的模式，旨在通过引入市场机制降低财政负担并提高灵活性。目前，私营机构已实现了对英国移民执法的全流程参与。英国几乎所有的移民遣送中心均由信佳（Serco）、米蒂（Mitie）、杰富仕（G4S）等大型跨国安保集团运营。这些私营公司的员工经内政部认证后，拥有在设施内使用强制力、搜身和禁闭的权力。在遣送非法移民的全过程中，押送任务均由以米蒂为代表的私营安保公司负责，其不仅负责后勤，更实质承担了应对遣返对象反抗、自残等高风险情况的安保职能。此外，为安置积压的寻求庇护者，外包公司负责租赁和管理酒店、废弃军营乃至海上驳船作为临时住所。然而，外包虽然在短期内解决了警力不足的问题，但也带来了严重的“代理人风险”。由于商业公司追求利润最大化，往往压缩人员培训成本和设施投入，导致恶性事件频发。例如，2010年，一名安哥拉籍非法移民在被3名杰富仕公司护送人员强制押上英航客机遣返，因在座位上挣扎抗议而被护送员长时间按压后窒息而死。2017年，英国广播公司（BBC）曝光杰富仕公司运营的布鲁克豪斯拘留中心内部存在针对遭羁押非法移民的长期系统性虐待行为，确认发生了19起违反《欧洲人权公约》的事件。而且一旦发生问题，政府与承包商之间互相推诿责任，增加了监督问责的复杂性。尽管如此，这种模式已深深嵌入英国移民执法体系，成为维持系统运转不可或缺的外部资源。

　　五、争议与前景

　　英国移民执法机构面临的挑战不仅在于其履行职责使命的能力欠缺，更源于该国当前围绕移民问题的极化政治生态，和在治理实践中维护国家安全与保护人权之间的紧张博弈。
　　当前，英国移民执法的最大困境之一在于决策与辩论往往脱离现实，在非理性情绪和政治投机的影响下，找不到改进移民管理的抓手。例如，英国公众对“非法移民失控”的焦虑主要集中在视觉冲击强烈的跨英吉利海峡“小船偷渡”上，但实际上，此类非法移民仅占英国长期净移民规模的3%～5%。在政客的推波助澜下，执法机构将过多的战略资源投入到这一战术领域，而忽视了通过合法签证入境后非法滞留这一规模更大、更为隐蔽的非法移民群体。这种由民意而非科学评估驱动的执法导向，不仅效率低下，且易引发资源错配。
　　此外，英国移民执法机构的执法活动受到高强度的司法审查已成为常态。《欧洲人权公约》和英国国内法，如《人权法》，严格限制了执法权力。最为典型的事例即是卢旺达遣送航班被紧急叫停。对于执法官员而言，每一个拘留决定、每一次强制遣返都可能在最后时刻面临法律挑战，这在客观上导致了大量“已定案”的非法移民长期滞留，无法执行驱逐，不仅消耗了巨额拘留预算，也严重挫伤了一线执法效率，造成了一种“无力感”的蔓延。英国政府长期实行的旨在创造让非法移民“难以生存”的“敌意环境”的内部执法政策，因酿成多起丑闻而名声扫地，迫使内政部进行修正，然而又导致了决策层对执法风险的过度规避，使得各级官员在作出拘留或驱逐决定时犹豫不决，进一步降低了整体执法效率。
　　再者，英国移民执法机构正因资源匮乏与体制疲劳面临严重的运营危机。截至2023年底，待审理的庇护案件积压量一度超过10万件。由于缺乏足够的处理能力和快速遣返机制，英国移民执法局和签证及移民局被迫日均花费数百万英镑，将待审核的寻求庇护者安置在酒店中，直接挤占了用于情报建设、人员培训和技术升级的预算，反过来又进一步加剧了案件积压。此外，英国边境部队和移民执法局长期处于高负荷运转状态，一方面要开展一线执法，另一方面要应对繁杂的行政审批和法庭应诉。公务员工会已多次就薪资待遇、工作条件以及“被要求执行违反国际法义务的政策”提出抗议甚至罢工。一支疲惫、士气低落且面临道德困境的执法队伍，难以支撑起英国政治家们宏大的边境安全愿景。
　　未来，英国移民执法机构的发展或将呈现以下趋势。首先是在吸取“卢旺达移民伙伴关系”计划的深刻教训后，移民政策取向，特别是国际移民执法合作将更加务实，即强化与欧盟，尤其是法国、比利时等国和非法移民来源国的情报分享，建立边境安全司令部，集中力量打击偷渡活动的上游犯罪网络，而非单纯针对非法移民个人的惩治。其次，面对人力不足的困境，技术将成为主要的效能增长点，包括全面推广电子旅行证件和电子签证（e-Visas），逐步淘汰实体居留卡，将实现边境管控的“隐形化”和“全覆盖”。这意味着未来的移民执法将更多依赖数据挖掘和算法预警，实现对跨国流动人口的精准监控，从而在一定程度上解决“底数不清”的历史顽疾。
　　综上所述，英国移民执法机构本身也是英国政治矛盾的集中投射。在可预见的未来，它仍将在严峻的安全需求、复杂的法律约束和有限的资源支撑等多重压力和局限下艰难前行，其改革与实践的经验教训，可为全球移民治理提供重要的借鉴样本。■
　　
　　【作者简介】李皛，中国人民公安大学涉外警务学院教师，博士研究生学历，主要研究领域为涉外警务和边疆学。
　　（责任编辑：冯苗苗）